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律师文章

《检察官法》与《检察院司法责任追究条例》处分范围对比

作者: 理性是文明的根/上海律师郭军
日期: 2021-12-27
来源: 原创
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        2020年10月19日,最高人民检察院印发了司法解释性质文件《人民检察院司法责任追究条例》(高检发〔2020〕19号)(以下简称“《条例》”)。与《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)对比,二者对于检察人员处分的范围有很大的不同。

根据《条例》规定,检察人员承担司法责任的方式主要有二种:组织处理和处分,二种处理方式可以视情况单独使用或者合并使用。

组织处理方式,包括停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退。“组织处理”的性质,显然不限止于“党组织”的处理,还包括检察机关作为国家机关的处理,包括了党组织和机关组织两个主体的处理。具体而言,处理主体应当为检察机关组织干部人事部门,处理的种类和内容不限于党内职务,在更大程度上应指机关职务。

处分,在性质上属于政务处分。根据《中华人民共和国政务处分法》,公职人员任免机关、单位有权对违法的公职人员给予处分,同时监察机关有权对违法的公职人员给予政务处分。政务处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

因为组织处理和处分可以单独使用或者合并使用,因此可以说,检察人员所有承担司法责任的情形,都不排除适用组织处理,也都不排除适用处分。

那么,关于处分的适用范围,《条例》与《检察官法》的规定有何不同?

 

一、《条例》规定的处分范围

根据《条例》,司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。

1.故意违反法律法规责任

检察人员在行使检察权过程中,故意实施下列行为之一的,应当承担司法责任:(一)隐瞒、歪曲事实,违规采信关键证据,错误适用法律的;(二)毁灭、伪造、变造、隐匿、篡改证据材料或者法律文书的;(三)暴力取证或者以其他非法方式获取证据的;(四)明知是非法证据不依法排除,而作为认定案件事实重要依据的;(五)违反规定立案或者违法撤销案件的;(六)包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人,或者使无罪的人受到刑事追究的;(七)违反规定剥夺、限制当事人、证人人身自由的;(八)违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的;(九)非法搜查、损毁当事人财物或者违法违规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的;(十)办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的;(十一)对已经决定给予国家赔偿的案件拒不赔偿或者拖延赔偿的;(十二)不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责,有损司法公正的;(十三)不履行或者不正确履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责,造成不良后果的;(十四)违反法律规定应当回避而不自行回避,造成不良影响的;(十五)泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的;(十六)其他违反诉讼程序或者司法办案规定,需要追究司法责任的。

除个别情况外,对于故意行为的追究原则大多情况下是行为原则,而不考虑行为结果。例如,隐瞒、歪曲事实,违规采信关键证据,错误适用法律的;明知是非法证据不依法排除,而作为认定案件事实重要依据的;违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的;办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的;不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责,有损司法公正的;上述行为,只要是故意所为,就应当追究司法责任。

2.重大过失责任

检察人员在行使检察权过程中,有重大过失,怠于履行或者不正确履行职责,造成下列后果之一的,应当承担司法责任:(一)认定事实、适用法律等方面出现错误,导致案件错误处理的;(二)遗漏重要犯罪嫌疑人或者重大罪行的,或者使无罪的人受到刑事追究的;(三)对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除造成错案的;(四)违反法定条件或者程序造成错误羁押或者超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的;(五)发生涉案人员自杀、自伤、行凶、脱逃、串供或者案卷、证据、涉案财物遗失、毁损等重大办案事故的;(六)在履行审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责中作出错误决定,造成严重后果或者恶劣影响的;(七)在履行刑事诉讼监督职责中未及时纠正侦查、审判活动违法或者错误裁判,造成严重后果或者恶劣影响的;(八)在履行刑罚执行和监管执法监督职责中,服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的;(九)在履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责中,造成国家利益、社会公共利益、当事人利益重大损失或者恶劣影响的;(十)泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息,造成严重后果或者恶劣影响的;(十一)其他造成严重后果或者恶劣影响的。

重大过失的责任追究不是遵循行为原则,而是遵循后果原则。很多情形要求“造成严重后果或者恶劣影响”才能追究责任,总体上缺乏明确的标准,导致重大过失情形下追究责任事实上较为困难。在某种意义上,检察人员承担着刑事司法及法律监督的重要职责,工作过程中产生重大过失本身就是一种严重后果,本身也必然造成恶劣影响,在重大过失之外再行附加“造成严重后果或者恶劣影响”的责任追究条件,难免失之宽松。

3.监督管理失职责任

检察长、副检察长、业务部门负责人以及其他负有监督管理职责的检察人员,因故意或者重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权,在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、措施不当,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担相应的司法责任。

监督管理失职责任,包括故意或重大过失造成的失职,如果在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为已经产生故意或重大过失并形成失职失察,再附加“司法办案工作出现严重错误”的追责条件,同样说不上严于律已、执法守法。

《条例》还进一步规定了不追究司法责任的情形。

第一种是没有故意或重大过失不予追究司法责任。

检察人员在司法履职中,虽有错误后果发生,但尽到必要注意义务,对后果发生没有故意或者重大过失,具有下列情形之一的,不予追究司法责任:(一)因法律法规、司法解释发生变化或者有关政策调整等原因而改变案件定性或者处理决定的;(二)因法律法规、司法解释规定不明确,存在对法律法规、司法解释理解和认识不一致,但在专业认知范围内能够予以合理说明的;(三)因当事人故意作虚假陈述、供述,或者毁灭、伪造证据等过错,导致案件事实认定或者处理出现错误的;(四)出现新证据或者证据发生变化而改变案件定性或者处理决定的;(五)因技术条件限制等客观原因或者不能预见、无法抗拒的其他原因致使司法履职出现错误的;(六)其他不予追究检察人员司法责任的事由。

检察委员会作出错误决定的,检察委员会委员根据错误决定形成的具体情形和主观过错情况,承担相应的司法责任;主观上没有过错的,不承担司法责任。

第二种是司法瑕疵不承担司法责任。

检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任。

对于不承担司法责任的司法瑕疵行为,可以视情节进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。

关于“司法瑕疵免责”的规定,无疑是《条例》存在的一个重大问题。“司法瑕疵免责”,虽然考虑到检察人员的职业特点和职业豁免的需要,但规定不影响案件结论的正确性和效力既不承担司法责任,实际上等于确立了“非错案不追责”的原则。这一免责条款的范围,包括了事实认定、证据采信、法律适用、办案程序等涉及检察人员司法办案关键重要环节的行为,如果在这些环节中存在故意违法行为或者重大过失,哪怕尚未直接导致错案,事实上均存在导致错案的极大风险,而且必然直接影响司法公正和司法公信力,岂可小看其对社会的危害。而且,这种免责规定,必然导致司法实践中为了规避检察人员承担司法责任,而导致错案更加难以纠正,进而在具体个案中直接阻碍公正的实现。

 

二、《检察官法》规定的处分范围

《检察官法》第六章规定了对检察官的考核、奖励和惩戒条款。其中第四十七条规定,检察官有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供的;(二)隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的;(三)泄露国家秘密、检察工作秘密、商业秘密或者个人隐私的;(四)故意违反法律法规办理案件的;(五)因重大过失导致案件错误并造成严重后果的;(六)拖延办案,贻误工作的;(七)利用职权为自己或者他人谋取私利的;(八)接受当事人及其代理人利益输送,或者违反有关规定会见当事人及其代理人的;(九)违反有关规定从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务的;(十)有其他违纪违法行为的。

《检察官法》第四十九条规定,最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为,提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。检察官惩戒委员会提出审查意见后,人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定,并给予相应处理。

显然,根据《检察官法》,检察官故意违反法律法规办理案件,无论是否导致案件错误,也无论是否造成严重后果,都应当给予处分。对于检察官的故意违法办案行为,予以处分遵循“行为原则”,而不考量后果。甚至,“有其他违纪违法行为”,无需区分是否故意,也应当给予处分,更是严格的“行为原则”。可以说,《检察官法》对检察人员依法履职、审慎履职提出了很高的要求。当然,《检察官法》并非没有考虑检察工作的职业特点和职业豁免因素,对于“重大过失”的处分,附加了“导致案件错误并造成严重后果”的责任追究条件。而且,对于检察官惩戒委员会审查认定存在一般过失的行为,《检察官法》并没有规定给予处分。事实上,检察官的一般过失,就可能导致人们对司法体系公正性的严重怀疑和对司法秩序的破坏;而重大过失,则往往导致当事人在一定时期内失去人身自由、财产利益遭受重大损失,甚至是终生无法挽回的损失,更不要说对公正、正义的损害,对国家法治建设的损害。而给予重大过失的检察人员以处分,最轻可以是警告,最重也只是开除。因此,《检察官法》规定的处分范围,虽然对检察官执法司法行为提出了很高要求,但与检察官承担的社会角色和职责相比,可以说是适度的。

 

三、简要评析

检察官与其他公职人员行使职务的范围明显不同,对于国家法治建设承担特殊职业使命。《检察官法》对检察官的奖惩规定,体现了检察职业特色内容,是对《公务员法》、《政务处分法》相关内容的具体化落实,总体上是宽严得当的。

虽然《检察官法》在“检察官的职责”条款规定,“检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责”,但在“检察官义务”条款也规定,检察官应当“严格遵守宪法和法律”,这当然包括在履行职责过程中严格遵守宪法和法律的义务。显而易见,《检察官法》规定的对检察官适用处分的范围,并不限于检察官“就案件作出的决定”,还包括检察官履职行为中违反法律法规的行为。总体而言,《检察官法》的(追究责任)处分原则,既有“行为原则”,也有“结果原则”。《条例》规定司法责任追究的范围,不应简单机械地局限于《检察官法》的“职责条款”,而应结合“职责条款”、“义务条款”、处分追责方式的上位法依据,合理确定处分追责的适用范围,不应将《检察官法》适用“行为原则”的处分范围排除在检察人员司法责任追究处分范围之外。

《条例》是检察机关对检察人员追究司法责任、予以处分的直接依据,而《条例》理应总体体现《检察官法》的规定,甚至体现对《检察官法》的进一步具体化落实。对检察人员司法执法行为中“不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任”的规定,实际上就是规定,只要没有导致错案,上述行为即便是故意行为、即便是知法违法也不予处分,这与《检察官法》的规定直接冲突。这一违反《检察官法》的《条例》,既不利于对检察官队伍的管理,也不利于法治社会的建设。《条例》虽然刚刚出台不久,但亟须予以修改修正,并结合全面依法治国的国家战略目标,进行必要的完善。

(本文系依据作者《检察人员司法责任追究条例介绍与评析》一文的部分内容进行摘要编辑修改而成。)

2021/12/27夜初稿

2021/12/28修改

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