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律师文章

《人民检察院司法责任追究条例》介绍与评析

作者: 理性是文明的根/上海律师郭军
日期: 2021-12-01
来源: 原创
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2020年10月19日,最高人民检察院印发了司法解释性质文件《人民检察院司法责任追究条例》(高检发〔2020〕19号)(以下简称“《条例》”)。出台《条例》的目的,是严格落实司法责任制,构建公平合理的司法责任认定和追究机制,保证人民检察院及其办案组织、检察人员依法履行职责、公正行使职权”。 

根据《条例》,最高人民检察院以前发布的《检察人员执法过错责任追究条例》废止,以前发布的司法解释和规范性文件与本条例规定不一致的,以本条例的规定为准。也即,之后检察人员的司法责任追究,以《条例》为依据。因此,仔细研究《条例》,有利于更好地监督检察人员依法、依纪行使权力,维护诉讼参与人的合法权利。

一、检察人员司法责任追究的管辖、追究范围

1.检察人员司法责任追究管辖

《条例》明确了责任追究的主管部门是检察院内设的检务督察部门,规定了检务督察部门与纪检监察机关的关系,即检务督察部门追责工作,接受纪检监察机关的监督。这意味着,随着国家监察体制改革的推进,纪检监察机关及其派驻机构在检察机关的角色地位进一步明晰。 

2.检察人员司法责任追究范围

根据《条例》,司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。

(1)故意违反法律法规责任

检察人员在行使检察权过程中,故意实施下列行为之一的,应当承担司法责任:(一)隐瞒、歪曲事实,违规采信关键证据,错误适用法律的;(二)毁灭、伪造、变造、隐匿、篡改证据材料或者法律文书的;(三)暴力取证或者以其他非法方式获取证据的;(四)明知是非法证据不依法排除,而作为认定案件事实重要依据的;(五)违反规定立案或者违法撤销案件的;(六)包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人,或者使无罪的人受到刑事追究的;(七)违反规定剥夺、限制当事人、证人人身自由的;(八)违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的;(九)非法搜查、损毁当事人财物或者违法违规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的;(十)办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的;(十一)对已经决定给予国家赔偿的案件拒不赔偿或者拖延赔偿的;(十二)不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责,有损司法公正的;(十三)不履行或者不正确履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责,造成不良后果的;(十四)违反法律规定应当回避而不自行回避,造成不良影响的;(十五)泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的;(十六)其他违反诉讼程序或者司法办案规定,需要追究司法责任的。

(2)重大过失责任

检察人员在行使检察权过程中,有重大过失,怠于履行或者不正确履行职责,造成下列后果之一的,应当承担司法责任:(一)认定事实、适用法律等方面出现错误,导致案件错误处理的;(二)遗漏重要犯罪嫌疑人或者重大罪行的,或者使无罪的人受到刑事追究的;(三)对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除造成错案的;(四)违反法定条件或者程序造成错误羁押或者超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的;(五)发生涉案人员自杀、自伤、行凶、脱逃、串供或者案卷、证据、涉案财物遗失、毁损等重大办案事故的;(六)在履行审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责中作出错误决定,造成严重后果或者恶劣影响的;(七)在履行刑事诉讼监督职责中未及时纠正侦查、审判活动违法或者错误裁判,造成严重后果或者恶劣影响的;(八)在履行刑罚执行和监管执法监督职责中,服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的;(九)在履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责中,造成国家利益、社会公共利益、当事人利益重大损失或者恶劣影响的;(十)泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息,造成严重后果或者恶劣影响的;(十一)其他造成严重后果或者恶劣影响的。 

(3)监督管理失职责任

检察长、副检察长、业务部门负责人以及其他负有监督管理职责的检察人员,因故意或者重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权,在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、措施不当,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担相应的司法责任。

3.不追究司法责任的情形

(1)没有故意或重大过失

检察人员在司法履职中,虽有错误后果发生,但尽到必要注意义务,对后果发生没有故意或者重大过失,具有下列情形之一的,不予追究司法责任:(一)因法律法规、司法解释发生变化或者有关政策调整等原因而改变案件定性或者处理决定的;(二)因法律法规、司法解释规定不明确,存在对法律法规、司法解释理解和认识不一致,但在专业认知范围内能够予以合理说明的;(三)因当事人故意作虚假陈述、供述,或者毁灭、伪造证据等过错,导致案件事实认定或者处理出现错误的;(四)出现新证据或者证据发生变化而改变案件定性或者处理决定的;(五)因技术条件限制等客观原因或者不能预见、无法抗拒的其他原因致使司法履职出现错误的;(六)其他不予追究检察人员司法责任的事由。

检察委员会作出错误决定的,检察委员会委员根据错误决定形成的具体情形和主观过错情况,承担相应的司法责任;主观上没有过错的,不承担司法责任。

(2)司法瑕疵

检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任。

二、检察官司法责任追究方式

1.责任追究的二种方式

承担司法责任的方式主要有2种(处理方式):组织处理和处分,二种处理方式可以视情况单独使用或者合并使用。因此,实际上检察人员司法责任追究方式为3种:组织处理、处分、组织处理与处分合并使用。

组织处理包括停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退

处分的具体方式没有明确,而是规定按照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国检察官法》等法律规定给予处分。

对于不承担司法责任的司法瑕疵行为,可以视情节进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。这一规定与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》规定不同。在2007年的规定中,这种处理方式被作为追究执法过错责任的一种方式。

对于涉嫌职务犯罪的,应当将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理。这一规定与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》也有不同。2007年直接将“刑事处理”作为追究执法过错责任的一种方式。当然,2018年以来国家监察体制改革将司法人员纳入国家监察范围,是导致这一规定发生调整的主要原因。但是,根据2018年《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中,发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件,可以立案侦查“下列”案件中涉及的非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪,以及徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪均可能发生在检察人员履行检察职务的过程中,人民检察院对此具有管辖权。发现检察人员存在上述犯罪证据或线索,有权按照程序立案侦查。在司法责任追究程序中含糊笼统地规定“将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理”,表明最高检察机关仅将追究检察人员司法责任作为自己的机关内部事务来处理,而不是纳入检察机关履行法律监督职责的范围

(1)组织处理

《条例》规定的组织处理方式,包括停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退。

上述7种组织处理方式,与党组织对领导干部的“组织处理”方式在实际内涵上较为接近,但并不完全相同。《中国共产党组织处理规定(试行)》(2021年)旨在搭建组织处理与纪律处分、法律责任追究有机衔接的责任追究体系。根据该规定,“本规定所称组织处理,是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施,包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”该规定的适用范围包含监察机关、审判机关、检察机关等单位中担任领导职务的党员干部。组织处理可以单独使用,也可以和党纪政务处分合并使用。

组织处理与党纪处理也不是一回事。根据《中国共产党纪律处分条例》(2018年),对党员的纪律处分种类:(一)警告;(二)严重警告;(三)撤销党内职务;(四)留党察看;(五)开除党籍。

如何理解检察官司法责任追究中“组织处理”的性质?根据其处理的内容,显然不限止于“党组织”的处理,还包括检察机关作为国家机关的处理,包括了党组织和机关组织两个主体的处理。具体而言,处理主体应当为组织人事部门,处理的种类和内容不限于党内职务,且包括机关职务。

《条例》规定的组织处理方式,基本上直接延续了司法责任制改革《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(法发〔2016〕24号)第十条的规定:“法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实,惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的,人民法院、人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定,并给予相应处理。(一)应当给予停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等处理的,按照干部管理权限和程序依法办理;(二)应当给予纪律处分的,依照有关规定和程序办理。”

同时,《条例》规定的组织处理方式,也基本上延续了《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(高检发[2015]10号)第44条的规定:“对经调查属实应当承担司法责任的人员,根据《检察官法》、《检察人员纪律处分条例(试行)》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定,分别按照下列程序作出相应处理:(一)应当给予停职、延期晋升、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等处理的,由组织人事部门按照干部管理权限和程序办理;(二)应当给予纪律处分的,由人民检察院纪检监察机构依照有关规定和程序办理;(三)涉嫌犯罪的,由人民检察院纪检监察机构将犯罪线索移送司法机关处理。”

应当注意到,在《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》二个文件中规定的“纪律处分”,在《条例》中改变为“处分”;启动处分的管辖部门,由检察院纪检监察机构变更为检察院内设的检务督察部门。

(2)处分

①处分与纪律处分

如前文所述,《条例》将之前有关文件规定的“纪律处分”变更为“处分”,那么,从“纪律处分”变更为“处分”,是否意味着内涵的变化?

根据现行有效的《检察人员纪律处分条例》(2016年)(下称《纪律处分条例》),其制订依据为“《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国检察官法》等法律法规”。应当是因为制订该条例时,政务处分法尚未出台,故并未包括在内。《纪律处分条例》的适用范围为“适用于违反纪律或者法律、法规规定应当受到纪律追究的检察人员。”对违反纪律的检察人员,应当根据其违纪行为的事实、性质和情节,依照本条例的规定给予纪律处分。纪律处分种类:(一)警告;(二)记过;(三)记大过;(四)降级;(五)撤职;(六)开除。

根据《纪律处分条例》,检察人员有贪污贿赂、渎职侵权等刑法规定的行为涉嫌犯罪的,应当给予撤职或者开除处分;有刑法规定的行为,虽不构成犯罪或者不以犯罪论处,但须追究纪律责任的,应当视具体情节给予警告直至开除处分;有其他违法行为,须追究纪律责任的,应当视具体情节给予警告直至开除处分。需要给予党纪处分的,应当向有关党组织提出建议。

通过上述规定可见,检察机关此前在《纪律处分条例》所使用的“纪律处分”用语,是对违反纪律或者法律、法规规定应当受到纪律追究的检察人员实施纪律追究、使其承担纪律责任的处分,实质是机关对其工作人员的“处分”,在性质上与监察机关作出的“政务处分”一致,显非党纪处分。

《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,以及已经被《条例》所废止的《检察人员执法过错责任追究条例》,其中均使用“纪律处分”用语,系与《纪律处分条例》的用语保持统一,在性质上同样是指检察机关对其工作人员的“处分”。在《条例》中“纪律处分”用语变更为“处分”,应当是为了与公务员法、政务处分法用语相协调,但实际含义并未变化,仍旧属于承担司法责任的一种方式。

因此,《条例》与《纪律处分条例》在检察人员责任追究体系中,属于相互交叉的两个部分:司法责任追究中包括需要给予处分的一部分情形,纪律处分中包括需要追究司法责任的一部分情形。此处,纪律处分与处分是同义语。

《纪律处分条例》并未废止,但其主要规定了纪律处分适用的规则,而并未具体规定何种情况应予何等处分。

②三部上位法的处分规定

《条例》规定,追究检察人员司法责任,检察机关党组研究作出处理决定给予处分的,按照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国检察官法》等法律规定。

《公务员法》和《政务处分法》分别规定了“处分”和“政务处分”的种类,均为六种,即:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《纪律处分条例》与此相一致。

详按《条例》引用的三部法律,相关的规定为:

第一,《公务员法》(2018年)的规定。

公务员法第九章规定了对公务员的“监督与惩戒”。该法规定,机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督,开展勤政廉政教育,建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的,应当区分不同情况,予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的,应当依法移送监察机关处理。公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

公务员法第五十九条规定,公务员应当遵纪守法,并罗列了“不得有”的十八种行为,如:不担当,不作为,玩忽职守,贻误工作;对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复;贪污贿赂,利用职务之便为自己或者他人谋取私利;滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;违反职业道德、社会公德和家庭美德。十八种不得有的行为中,也包括兜底性条款:“违纪违法的其他行为”。

第二,《政务处分法》(2020年)的规定。

政务处分法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。该法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。

监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,应当及时提出监察建议。对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。公职人员有违法行为,有关机关依照规定给予组织处理的,监察机关可以同时给予政务处分。

政务处分法第二章政务处分的种类和适用”规定,政务处分种类为:(一)警告;(二)记过;(三)记大过;(四)降级;(五)撤职;(六)开除。公职人员有两个以上违法行为的,应当分别确定政务处分。有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的,对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。

政务处分法第三章违法行为及其适用的政务处分”针对不同的情形,规定了政务处分适用的种类。如:对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的,予以警告、记过或者记大过;情节较重的,予以降级或者撤职;情节严重的,予以开除。不按照规定公开工作信息,侵犯管理服务对象知情权,造成不良后果或者影响的,情节较重的予以警告、记过或者记大过,情节严重的予以降级或者撤职。滥用职权,危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的;不履行或者不正确履行职责,玩忽职守,贻误工作的;工作中有形式主义、官僚主义行为的;工作中有弄虚作假,误导、欺骗行为的。上述情形,造成不良后果或者影响的,予以警告、记过或者记大过;情节较重的,予以降级或者撤职;情节严重的,予以开除。

政务处分法第三章也规定了政务处分的兜底性条款:公职人员有其他违法行为,影响公职人员形象,损害国家和人民利益的,可以根据情节轻重给予相应政务处分。

第三,《检察官法》(2019年)的规定。

检察官法第六章规定了对检察官的考核、奖励和惩戒条款。其中第四十七条规定,检察官有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供的;(二)隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的;(三)泄露国家秘密、检察工作秘密、商业秘密或者个人隐私的;(四)故意违反法律法规办理案件的;(五)因重大过失导致案件错误并造成严重后果的;(六)拖延办案,贻误工作的;(七)利用职权为自己或者他人谋取私利的;(八)接受当事人及其代理人利益输送,或者违反有关规定会见当事人及其代理人的;(九)违反有关规定从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务的;(十)有其他违纪违法行为的。

检察官法第四十九条规定,最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为,提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。检察官惩戒委员会提出审查意见后,人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定,并给予相应处理。

2.司法瑕疵不追责处理方式

根据《条例》,检察人员对司法瑕疵不承担司法责任。

检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任,可以视情节对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。

谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉属于什么性质?

根据政务处分法的规定,公职人员违法行为情节轻微,且本法规定可以从轻或者减轻给予政务处分情形的,可以对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉,免予或者不予政务处分。

根据公务员法的规定,机关对公务员监督发现问题的,应当区分不同情况,予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。可见,虽然不是处分,却也是对公务员轻微违法违纪行为的一种处理方式。而且,对于不按照规定条件进行公务员奖惩的情形,由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(2019年1月)第十五条规定:纪检监察机关应当结合被监督对象的职责,加强对行使权力情况的日常监督,通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况,发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话,提高监督的针对性和实效性。

另外,《中国共产党党内监督条例》《党委(党组)落实全面从严治党政治责任规定》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》中,均规定了对领导干部倾向性、苗头性问题、轻微违纪问题提醒谈话、诫勉谈话的处理方式。

综合上述规定,谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉等,无论在党纪范畴,还是在政务范畴,均属于对轻微违纪违法问题的一种处理方式。

三、检察人员司法责任追究范围的合理合法性分析

制订《条例》的目的,是构建公平合理的司法责任认定和追究机制,保证人民检察院及其办案组织、检察人员依法履行职责、公正行使职权。检察机关在追诉犯罪、诉讼监督中承担着法定的重要职能,检察机关及检察人员能否依法公正行使职权,对整个司法系统的健康运行有着至为重要的影响。因此我们必须认真评估检察人员司法责任追究制度的科学、合理、有效,避免这一制度像很多监督制约制度一样成为镜中花、水中月。

此处主要将《条例》与之前的《检察人员执法过错责任追究条例》进行对比。

1.概括性规定宽缓

从概括性规定来看,《条例》比之前的《检察人员执法过错责任追究条例》的追责严厉程度有所宽缓。

比如,就追究责任的范围而言,故意违反法律法规责任,在之前规定中的对应表述为故意违反法律和有关规定”;就追究责任的依据而言,是“依照本条例规定办理”,而之前的规定是,“依照本条例和有关法律、纪律规定追究”。

那么,不在《条例》规定的追究范围,而明显或故意违反司法解释、违反司法规范性文件和司法工作性文件规定的行为,是否要追究司法责任?很显然,追究司法责任比之前追究执法过错的范围缩小了、追究责任的依据文件范围也缩小了。

2.故意行为的范围扩大

与《检察人员执法过错责任追究条例》相比,追究责任的“故意行为”范围明显扩大。增加的行为种类包括:隐瞒、歪曲事实,违规采信关键证据,错误适用法律的;毁灭、伪造、变造、隐匿、篡改证据材料或者法律文书的;明知是非法证据不依法排除,而作为认定案件事实重要依据的;违法撤销案件的;违法违规保管、处理涉案财物的;办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的;不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责,有损司法公正的;不履行或者不正确履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责,造成不良后果的;违反法律规定应当回避而不自行回避,造成不良影响的;泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的。

对于故意行为的追究原则大多情况下是行为原则,而不考虑行为结果。例如,违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的,只要是故意行为,就应当追究司法责任。在之前的《执法过错责任追究条例》中,“违法违规限制诉讼参与人的诉讼权利,造成严重后果或者恶劣影响的”才追究责任,采用的是“行为+结果”原则。现在的追责规定,对大部分“故意行为”不再以产生某种后果或影响为追责条件,无疑是一个进步。 

3.重大过失追责范围扩大

与《检察人员执法过错责任追究条例》相比,因重大过失导致一定后果而追究责任的范围明显扩大。增加的后果或种类包括:使无罪的人受到刑事追究的;对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除造成错案的;在履行审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责中作出错误决定,造成严重后果或者恶劣影响的;在履行刑事诉讼监督职责中未及时纠正侦查、审判活动违法或者错误裁判,造成严重后果或者恶劣影响的;在履行刑罚执行和监管执法监督职责中,服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的;在履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责中,造成国家利益、社会公共利益、当事人利益重大损失或者恶劣影响的;泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息,造成严重后果或者恶劣影响的 其中“使无罪的人受到刑事追究的”,无疑对于警示检察人员依法审慎履行职责避免冤枉无辜具有重要意义。

重大过失的责任追究不是遵循行为原则,而是遵循后果原则。但很多情形要求“造成严重后果或者恶劣影响”才能追究责任,总体上缺乏明确的标准,导致重大过失情形下追究责任事实上较为困难。尤其是当检察人员重大过失导致认定事实、适用法律等方面出现错误结果时,还必须进一步导致案件错误处理的结果,“双重结果”才追究责任。在重大过失情形下还需要造成一定后果才承担司法责任,实际上不利于提高检察人员的依法审慎履职的意识。

4.监督管理失职责任得到明确

在之前的《检察人员执法过错责任追究条例》中,虽然也规定了主管人员、上级检察院的过错责任追究,但并没有明确规定“监督管理责任”。

《条例》明确规定了检察长、副检察长、业务部门负责人以及其他负有监督管理职责的检察人员承担司法责任的情形,即:因故意或者重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权,在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、措施不当,导致司法办案工作出现严重错误的,应当承担相应的司法责任。

这一规定,有利于督促承担领导职务的检察人员积极依法履行职责。

5.司法瑕疵免责属于“大赦”

在之前的《检察人员执法过错责任追究条例》中,“没有故意或者过失”才能免责,而《条例》中引入了“司法瑕疵”的概念,将免责范围大幅拓宽。检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任。

按照这样的免责范围,那么无论是以行为追责的故意情形,还是以结果追责的重大过失情形,只要不影响案件结论的正确性,都当然地不承担司法责任。这实际上将故意违法和重大过失行为的追责原则均修改为“结果原则”,意味着确立了一个“非错案不追责”的原则。这一免责条款实际上是一个“大赦条款”,是对《条例》种种具体追责条款的颠覆性废除。

如此一来,《条例》实际上将司法责任追究制度改变为错案责任追究制度,那么,《条例》中规定的诸多违法违规司法行为,依照什么规定来追究责任呢?追究什么责任呢?

6.与其他法律规定的比较:责任追究条例是一个宽容条例

与之前的《检察人员执法过错责任追究条例》对比之后,再与《公务员法》《政务处分法》《检察官法》中有关依法履职的规定作一下对比分析。

《公务员法》以列举方式规定了公务员“不得有”的违纪违法行为,例如:“不担当,不作为,玩忽职守,贻误工作”;“对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复”;“滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”;“违反职业道德”;等等,但并未明确规定实施了这些行为就应予处分,而是以另外的条款笼统地规定:公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。至于何种情形、何种行为属于“违纪违法应当承担纪律责任”,公务员法并未规定。因此,相对于《公务员法》的笼统规定,《条例》是检察机关结合本系统工作实际进行的一种具体细化规定,进一步明确了应当承担责任的具体情形和行为种类,在某种意义上说可以算是一种进步。

《政务处分法》在“违法行为及其适用的政务处分”章节,规定了实施政务处分的事项,涉及公职人员职务业务工作的,如:“对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的”;“不按照规定公开工作信息,侵犯管理服务对象知情权,造成不良后果或者影响的”;“滥用职权,危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的”并且“造成不良后果或者影响的”;“不履行或者不正确履行职责,玩忽职守,贻误工作”并且“造成不良后果或者影响的”;等等。显然,涉及职务业务工作的处分,《政务处分法》基本上都以“行为+结果”作为追究责任的原则,至于何为“造成不良后果或者影响”,却没有明确的法律界定,必然削弱现实中责任追究力度。与这一法律规定相比较,《条例》对“故意违法”进行“行为追责”的具体条款,仍然算是一种进步。

与前述二部法律相比,《检察官法》的相关规定更加贴近检察人员司法职务工作实际。其中明确规定:“检察官有下列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供的;(二)隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的;(三)泄露国家秘密、检察工作秘密、商业秘密或者个人隐私的;(四)故意违反法律法规办理案件的;(五)因重大过失导致案件错误并造成严重后果的;(六)拖延办案,贻误工作的;(七)利用职权为自己或者他人谋取私利的;(八)接受当事人及其代理人利益输送,或者违反有关规定会见当事人及其代理人的;(九)违反有关规定从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务的;(十)有其他违纪违法行为的。

根据《检察官法》,检察人员所有“故意违反法律法规办理案件的”行为,甚至是“有其他违纪违法行为”(无论故意或过失),都应当给予处分。显然,《检察官法》规定的处分原则,是行为原则,而不是“行为+结果”原则,可以实施处分的范围,相当广泛,对于检察人员依法履行司法职务,提出了很严格的要求。反观《条例》,对于司法行为中的“重大过失”,很多情形要求“造成严重后果或者恶劣影响”才能追究责任,甚至对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除的情形,也要以“造成错案”为追责条件;当检察人员重大过失导致认定事实、适用法律等方面出现错误结果时,还必须进一步导致案件错误处理的结果,“双重结果”才追究责任。更有甚者,“司法瑕疵不负责条款”规定“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属于司法瑕疵,不承担司法责任”,更是事实上确立了“非错案不追责”的原则“不符合法律和有关规定”即是违反法律和有关规定,只要是故意所为,依照《检察官法》不需要什么后果就应当给予处分。《条例》这一条款极大程度上限缩了《检察官法》对检察人员实施处分的范围,甚至明显违反《检察官法》关于处分条件的规定。可以说,《条例》体现出对检察人员违法违纪履职行为的一种法外宽容,很难体现出检察机关刀刃向内、“打铁还需自身硬”的决心。

四、检察人员司法责任追究程序合理性分析

在进入责任追究程序之前,必然存在一个责任人的认定问题。《条例》虽然在“司法责任认定”一章专门规定了独任检察官、主办检察官、检察官、业务部门负责人、检察委员会委员、检察长(副检察长)、上级人民检察院有关人员与下级人民检察院有关人员,以及检察辅助人员承担司法责任的规则,遗憾的是并没有规定责任主体分担责任的认定程序,即由谁提出、谁认定、谁同意、谁回避,这种程序上的缺位,有可能导致责任承担时的不公正,甚至直接影响到有关领导追究司法责任的积极性,阻碍司法责任制的落实。

司法责任追究的程序包括如下步骤。

1.受理线索

根据《条例》,检务督察部门统一受理司法责任追究线索,其他内设机构发现线索应当移送本院检务督察部门。那么,“线索”的具体含义是什么?是否包括投诉、控告、举报?其他部门接收的投诉举报是否均应当作为线索移送?“受理”的形式是什么?是作出受理决定?还是仅仅作出接受的行为?检务督察是否明确为接受司法责任控告举报的主要渠道?受理的控告举报线索,是否需要编号登记、是否需要建档归档?对实名控告举报,是否告知控告人受理情况?是否反馈、如何反馈处理结果?检务督察与信访部门、纪检监察部门在线索受理方面的分工协作如何安排?

2.处置线索

检务督察部门应当对线索及时进行分析研判,视情形按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结等方式进行处置。那么,“及时”的具体含义是什么?“视情形”的规则是什么?是否可以不函询、不初步核实就暂存待查或者予以了结?

3.初核线索

对需要初核的线索,应当报检察长批准。那么,“需要”的标准是什么?在初步核实前检察长是否批准进行初核的依据和标准又是什么?初步核实事实之前有必要设置检察长审批环节吗?

4.立案批准

初核后应当与派驻纪检监察组协商提出是否立案的意见,报请检察长批准。这一规定体现了内部监督与纪检监察监督的协调和对追责立案事项的审慎。但追责立案事项已经经过了检务督察与派驻纪检监察协调形成了是否立案意见,还需要报请检察长批准,检察机关内设检务督察部门工作自主性何以体现?同时,检察长对追责立案是否批准的标准、违规批准或违规不批准的责任均没有规定。

5.立案后的调查与审议

检务督察部门在立案后应当成立调查组,调查组应当自立案之日起九十日内完成调查工作。调查终结后,认为检察官存在违反检察职责的行为需要追究司法责任的,按照检察官惩戒工作程序,报检察长批准后提请检察官惩戒委员会审议,由其提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责的意见。

那么,在调查终结后认为不需要追究司法责任的,是否进行其他处理?“认为需要”追究司法责任的标准是什么?以主观“认为”作标准而舍弃《条例》规定的具体追责情形,是否存在变客观标准为主观标准的问题?在惩戒委员会审议提出是否构成故意、重大过失、一般过失或者没有违反职责的意见之前,检察长批准提请审议的标准和依据又是什么?

6.提出处理建议

对于惩戒委员会审查认定检察官构成故意违反职责、存在重大过失的,以及其他检察人员需要追究司法责任的,按照干部管理权限和职责分工,由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议。

那么,提出处理建议的依据是什么?作为具体的操作程序,此处不明确,留待何处何时予以明确?

7.作出处理决定

由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议,征求派驻纪检监察组的意见后,党组研究作出相应的处理决定,分别为组织处理、处分,或者二者合并使用。

显然,征求派驻纪检监察组的意见,还是内部监督与纪检监察监督的协调配合,进一步体现了司法责任追究的审慎性;同时,由检察机关党组作出集体决定,也能够避免个别领导人的一言堂。其实,在司法责任追究程序中,检察长在党组研究集体决定的过程中履行职责、发挥作用是一个恰当的环节,过早地、多次介入审批、批准,并不利于司法责任追究的有效开展。就算在党组决定的环节,增加检察长的一票否决权,也不是不可接受的,因为其前置程序都是由有关内外机构审慎推进的,在一切事实查清楚、各方意见提出来之后,检察长履行其领导职责,在特殊事项上行使一票决定权,也并非不可。关键是要把司法责任追究的整个过程摆在桌面上,避免个别领导的独断。为避免不当干预,甚至在检务督察部门提出处理建议前,在程序上应当设置必要的检察长不过问制度。

另外需要关注的是,党组研究的程序是什么?是讨论决议的方式,还是投票表决?应从公正公开的角度出发,规定明确的研究表决方式与程序。

8.关于司法责任追究程序科学性的思考

科学的司法责任追究程序应当体现出保证质量、提高效率、标准明确、规则透明、权责匹配等特点。

在《条例》规定的程序中,可以明显看到对《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的借鉴。例如,对于初步核实、立案调查均需要机关主要负责人审批;对问题线索综合分析,按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置。同时,对有关环节的审批程序作了精简,也对具体环节程序作了删减。

暂且不论程序繁简问题。作为检察机关具体的司法责任追究制度,首先应充分保障《条例》本身的设计目的,那就是有效追究司法责任。然而,纵观《条例》责任追究程序,总体上还是呈现出审批环节过多、具体规则过简的特点,势必影响责任追究的质量和效率。

《条例》责任追究程序的另外一个特点,就是整个程序体现了高度的自我封闭性。

司法责任追究的动力,更多来源于司法人员违法履职行为的受害者、控告举报者;司法责任追究的目的,既是促进司法公正,也是维护违法行为受害者的权利。可是依据《条例》规定的程序,违法行为的受害者、控告举报者完全没有被纳入程序之中,无论是线索的收集,还是是否核实、是否立案、如何处置、是否反馈,均将受害者、控告举报者排斥在程序之外。试图通过提供违纪违法线索或者控告举报而使检察机关追究违法违纪检察人员的司法责任,面临着程序参与难的根本性困局。

如欲有效落实司法责任制,则必须把违法行为受害者、控告举报者纳入责任追究程序的框架中,甚至引入适当的听证程序、处理方式征询意见程序、处理结果告知和法定申诉程序,使司法责任追究程序进入公众视野,得到当事人的监督。否则,《纪检监察机关处理检举控告工作规则》中关于任何组织和个人对监察对象不依法履职行为“有权向纪检监察机关提出检举控告”就有可能成为“空权利”。

同时,在司法责任追究程序中,也必须有机融合党风廉政建设责任制(党委(党组)在党内监督中履行主体责任,纪检监察机关履行监督责任)、党政领导干部问责制,增强司法机关领导干部在追究司法责任过程中的职务责任感。

五、司法责任追究的立法不应停留于内部制度层级

司法是社会秩序的最后一道防线,司法公正、司法文明是社会文明的基础。而司法文明的基础又是司法者依法司法。打铁必须自身硬,执法者和司法者更要遵纪守法、接受监督。对执纪违纪、执法违法者“零容忍”;对苗头性、倾向性问题抓早抓小、防微杜渐。必须建立真正有效的司法责任追究制度,有效保障司法行为应有的公正正义。

最高人民检察院制订发布《条例》无疑是推进司法责任制改革的主动作为,值得肯定。但是《条例》仅仅属于检察机关的内部制度。勿庸讳言,内部监督相比外部监督来说,存在天然的缺陷,无论监督的内容还是程序,均由检察机关自己制订和落实,从人性角度来说,都难免给自己留一手,导致责任追究乏力。落实司法责任制,需要制订更高层级的外部的司法责任追究制度。

建立司法责任追究制度,是国家司法体制改革宏观战略的一个重要部分,是推动司法文明进步的“牵牛鼻子”改革。

司法责任制并非新事物。最高人民法院1998年发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,1999年公安部制订了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》,最高人民检察院2007年印发了《检察人员执法过错责任追究条例》。实践证明,以往的司法责任制并没有充分发挥其应当发挥的作用,这也是新时代“司法责任制改革”的真正背景。如何让司法责任制发挥以往没有充分发挥的作用,真正成为监督司法人员依法履职的“笼子”,是司法责任制“改革”的真正目的。

显而易见,完全依赖公安、检察、法院等司法系统的内部自我监督制度来落实司法责任制的立法方式,需要得到根本性改革。研究一下有关司法系统近年出台的司法责任制改革文件,我们就可以发现这种“自己制约自己”的立法体系弊端。比如,与1999年《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》比较,2016年的修订版本竟然删除了“执法过错责任追究范围”,没有规定需要追究责任的任何具体情形,甚至从其内容上来看,很难确定公安机关的刑事司法行为是否属于执法过错追究的范围。

2018年《中华人民共和国监察法》的施行,带来了国家监察体系的重大变化,其中一个方面,将司法机关及司法人员纳入了国家监察的范围。这为加强对司法机关的外部监督、克服司法机关主要依赖内部监督纠错的弊端,提供了宝贵的立法空间。遗憾的是,国家监察机关对于司法机关及司法人员司法行为的监察,目前并没有切实有效的突破,似乎在某种程度上仍然依赖过往的“自我制约”制度体系。例如,《纪检监察机关处理检举控告工作规则》规定,已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政裁决、行政复议等途径解决的事项,纪检监察机关不予受理。但对于诉讼程序中司法人员的违法行为是否应当纳入监察范围,却并没有明确的界定。本人曾在具体诉讼案件进行过程中向国家监察机关反映司法人员的违法行为,监察机关却将信件转交司法机关,而不是直接作出相应监察处理。显而易见,全面履行国家监察职能的监察机关,对于司法过程、诉讼程序中司法人员行为的监督,不应缺席。详加细察即可明白,在诉讼过程、诉讼程序之中,司法系统内部的监督与纠错,更大程度上是对诉讼结果的监督与纠错,而不是对诉讼过程中司法人员违法行为的监督与纠错。如果对于司法程序、诉讼程序中司法机关、司法人员显而易见的违法行为也无法通过系统内纠错机制实现纠正,那么对一切公权力进行监督的监察机关应当扮演事不关己、袖手旁观的角色定位吗?

司法机关、司法人员面临司法责任追究的压力,强调司法独立性和司法专业性,强调司法系统自我纠错的“司法权威性”,要求制定更加科学合理的司法责任追究制度,其中的合理性必须予以充分重视。但是,在这些问题之上,有一个更加常识性的原则,那就是:没有任何权力体系有理由脱离外部的有效监督。

在文章的结尾,我提出一个初步想法:

在国家监察机关内部,设立司法监察机构,有针对性地对司法机关、司法人员、司法行为进行监察监督,结合司法系统实际情况,促进针对性的司法监督立法,其中包括司法责任追究制度的立法。更进一步,在全面依法治国、强化司法公信力的大背景下,国家应当考虑把“司法人员违法行为责任追究法”纳入立法规划,从根本上解决因司法机关自我纠错机制缺陷导致的司法纠错乏力问题。同时,可考虑进一步扩充司法部职能,将公、检、法、律工作人员全部纳入其管理监督范围,实现对法律从业人员统一的监督管理,并统一行使对法律从业人员的惩戒职责。

2021/12/1初稿

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