2020年10月19日，最高人民检察院印发了司法解释性质文件《人民检察院司法责任追究条例》（高检发〔2020〕19号）（以下简称“《条例》”）。出台《条例》的目的，是“严格落实司法责任制，构建公平合理的司法责任认定和追究机制，保证人民检察院及其办案组织、检察人员依法履行职责、公正行使职权”。 

《条例》废止取代了最高人民检察院2007年发布的《检察人员执法过错责任追究条例》。《条例》虽然从名称上看是“司法责任追究”，实际基本上仍旧局限于对错案的责任追究，而没有导致案件结论错误或无效的，并不属于司法责任追究的范围。纵观全文内容，虽然司法责任追究的范围包括检察人员故意违反法律法规责任、重大过失责任、监督管理失职责任，但因为其中一条规定“不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任”的规定，使该文件的标题显得并不准确，倒不如以“人民检察院错案司法责任追究条例”为标题更为贴合实际内容。

一、检察人员司法责任追究的管辖、追究范围

1.检察人员司法责任追究管辖

《条例》明确责任追究的主管部门是检察院内设的检务督察部门，规定了检务督察部门与纪检监察机关的关系，即检务督察部门追责工作，接受纪检监察机关的监督。这意味着，随着国家监察体制改革的推进，纪检监察机关及其派驻机构在检察机关的角色进一步明晰。

国家监察体制改革之后，纪检监察组作为纪检监察机关的派驻机构定位进一步明确，属于检察机关的外部监督机构，而检务督察部门的职能被调整和明确为“检察机关专司内部监督的综合业务部门”。2019年《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称“《检务督察条例》”）中规定“对失职失责应当给予纪律处分的，由检务督察部门移送纪检监察机构处理”的内容，实际上被后续相关文件所改变。根据2020年《条例》及2022年《检察官惩戒工作程序规定（试行）》，检务督察部门在受理线索、经检察长批准初核立案调查之后，认为需要追究司法责任的，经检察长批准提请检察官惩戒委员会审议认定后，检务督察部门商相关职能部门提出处理建议，征求派驻纪检监察组意见后，由检察机关党组研究作出处理决定。

因此，在司法监督体系中，检察人员司法责任追究属于典型的内部监督制度。

2.检察人员司法责任追究范围

根据《条例》，司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。

（1）故意违反法律法规责任

检察人员在行使检察权过程中，故意实施下列行为之一的，应当承担司法责任：（一）隐瞒、歪曲事实，违规采信关键证据，错误适用法律的；（二）毁灭、伪造、变造、隐匿、篡改证据材料或者法律文书的；（三）暴力取证或者以其他非法方式获取证据的；（四）明知是非法证据不依法排除，而作为认定案件事实重要依据的；（五）违反规定立案或者违法撤销案件的；（六）包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人，或者使无罪的人受到刑事追究的；（七）违反规定剥夺、限制当事人、证人人身自由的；（八）违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的；（九）非法搜查、损毁当事人财物或者违法违规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的；（十）办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的；（十一）对已经决定给予国家赔偿的案件拒不赔偿或者拖延赔偿的；（十二）不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责，有损司法公正的；（十三）不履行或者不正确履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责，造成不良后果的；（十四）违反法律规定应当回避而不自行回避，造成不良影响的；（十五）泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的；（十六）其他违反诉讼程序或者司法办案规定，需要追究司法责任的。

（2）重大过失责任

检察人员在行使检察权过程中，有重大过失，怠于履行或者不正确履行职责，造成下列后果之一的，应当承担司法责任：（一）认定事实、适用法律等方面出现错误，导致案件错误处理的；（二）遗漏重要犯罪嫌疑人或者重大罪行的，或者使无罪的人受到刑事追究的；（三）对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除造成错案的；（四）违反法定条件或者程序造成错误羁押或者超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的；（五）发生涉案人员自杀、自伤、行凶、脱逃、串供或者案卷、证据、涉案财物遗失、毁损等重大办案事故的；（六）在履行审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责中作出错误决定，造成严重后果或者恶劣影响的；（七）在履行刑事诉讼监督职责中未及时纠正侦查、审判活动违法或者错误裁判，造成严重后果或者恶劣影响的；（八）在履行刑罚执行和监管执法监督职责中，服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的；（九）在履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责中，造成国家利益、社会公共利益、当事人利益重大损失或者恶劣影响的；（十）泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息，造成严重后果或者恶劣影响的；（十一）其他造成严重后果或者恶劣影响的。 

（3）监督管理失职责任

检察长、副检察长、业务部门负责人以及其他负有监督管理职责的检察人员，因故意或者重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权，在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、措施不当，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的司法责任。

3.不追究司法责任的情形

（1）没有故意或重大过失不追究司法责任

检察人员在司法履职中，虽有错误后果发生，但尽到必要注意义务，对后果发生没有故意或者重大过失，具有下列情形之一的，不予追究司法责任：（一）因法律法规、司法解释发生变化或者有关政策调整等原因而改变案件定性或者处理决定的；（二）因法律法规、司法解释规定不明确，存在对法律法规、司法解释理解和认识不一致，但在专业认知范围内能够予以合理说明的；（三）因当事人故意作虚假陈述、供述，或者毁灭、伪造证据等过错，导致案件事实认定或者处理出现错误的；（四）出现新证据或者证据发生变化而改变案件定性或者处理决定的；（五）因技术条件限制等客观原因或者不能预见、无法抗拒的其他原因致使司法履职出现错误的；（六）其他不予追究检察人员司法责任的事由。

检察委员会作出错误决定的，检察委员会委员根据错误决定形成的具体情形和主观过错情况，承担相应的司法责任；主观上没有过错的，不承担司法责任。

（2）司法瑕疵不承担司法责任

检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任。

二、检察人员司法责任追究方式

1.责任追究的二种方式

追究司法责任的方式主要有2种（处理方式）：组织处理和处分，二种处理方式可以视情况单独使用或者合并使用。因此，实际上检察人员司法责任追究方式为3种：组织处理、处分、组织处理与处分合并使用。

组织处理包括停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退。

处分的具体方式没有明确，而是规定按照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国检察官法》等法律规定给予处分。

对于不承担司法责任的司法瑕疵行为，可以视情节进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。这一规定与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》的规定不同。在2007年的规定中，这种处理方式被作为追究执法过错责任的一种方式。

对于涉嫌职务犯罪的，应当将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理。这一规定与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》的规定也有不同。后者直接将“刑事处理”作为追究执法过错责任的一种方式。当然，2018年以来国家监察体制改革将司法人员纳入国家监察范围，应当是导致这一规定发生调整的主要原因。但是，根据2018年《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查。“下列”案件中涉及的非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪，以及徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪均可能发生在检察人员履行检察职务的过程中，人民检察院对此具有管辖权。发现检察人员存在上述犯罪证据或线索，有权按照程序立案侦查。在司法责任追究程序中含糊笼统地规定“将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理”，表明最高检察机关仅将追究检察人员司法责任工作定位于检察机关内部监督事务，而并不将其同时定位于检察机关追诉司法工作人员职务犯罪。

2.组织处理

《条例》规定的组织处理方式，包括停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退。

上述7种组织处理方式，与党组织对领导干部的“组织处理”方式在种类上较为接近。《中国共产党组织处理规定（试行）》（2021年）旨在搭建组织处理与纪律处分、法律责任追究有机衔接的责任追究体系。根据该规定，“本规定所称组织处理，是指党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施，包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。”该规定的适用范围包含监察机关、审判机关、检察机关等单位中担任领导职务的党员干部。组织处理可以单独使用，也可以和党纪政务处分合并使用。

组织处理与党纪处理显然不是一回事。根据《中国共产党纪律处分条例》（2018年），对党员的纪律处分种类包括以下五种，与“组织处理”种类显然不同：（一）警告；（二）严重警告；（三）撤销党内职务；（四）留党察看；（五）开除党籍。

如何理解检察人员司法责任追究中“组织处理”的性质？根据其处理的内容，应当并不排除“党组织”的处理，但主要应指检察院作为国家机关组织对于机关工作人员的职务、职级、岗位的处理。

《条例》规定的组织处理方式，基本上直接延续了司法责任制改革《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（法发〔2016〕24号）第十条的规定：“法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实，惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，人民法院、人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。（一）应当给予停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等处理的，按照干部管理权限和程序依法办理；（二）应当给予纪律处分的，依照有关规定和程序办理。”

同时，《条例》规定的组织处理方式，也基本上延续了《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（高检发[2015]10号）第44条的规定：“对经调查属实应当承担司法责任的人员，根据《检察官法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定，分别按照下列程序作出相应处理：（一）应当给予停职、延期晋升、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等处理的，由组织人事部门按照干部管理权限和程序办理；（二）应当给予纪律处分的，由人民检察院纪检监察机构依照有关规定和程序办理；（三）涉嫌犯罪的，由人民检察院纪检监察机构将犯罪线索移送司法机关处理。”

3.处分

《条例》将“处分”作为追究检察人员司法责任的一种方式，而不再沿用《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》二个文件中所使用的“纪律处分”用语，似乎表明其有意将追究司法责任与其他方式的纪律追究在用语上加以区别。

（1）处分与纪律处分：对应司法责任追究与其他纪律追究

《条例》将之前有关文件规定的“纪律处分”变更为“处分”，那么，这种变化是否意味着“处分”与“纪律处分”内涵的变化？

根据《检察人员纪律处分条例》(2016年)（下称《纪律处分条例》），其制订依据为“《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国检察官法》等法律法规”，因为制订该条例时，《政务处分法》尚未出台，故并未包括在内。《纪律处分条例》的适用范围为“适用于违反纪律或者法律、法规规定应当受到纪律追究的检察人员。”对违反纪律的检察人员，应当根据其违纪行为的事实、性质和情节，依照本条例的规定给予纪律处分。纪律处分种类：（一）警告；（二）记过；（三）记大过；（四）降级；（五）撤职；（六）开除。

根据《纪律处分条例》，该条例适用于违反纪律或者法律、法规规定应当受到纪律追究的检察人员；对违反纪律的检察人员，应当根据其违纪行为的事实、性质和情节，依照该条例的规定给予纪律处分；有其他违反办案纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除处分；检察人员有其他违法行为，须追究纪律责任的，应当视具体情节给予警告直至开除处分。但该条例并未明确规定“法律、法规”、“纪律”以及“办案纪律”、“其他违法行为”的具体内涵或者范围。例如，司法解释等司法规范性文件的规定，是否属于“纪律”或“法律法规”的范围？并没有任何规定。同时也没有规定“有其他违法为，须追究纪律责任”之“须”的认定依据。

《纪律处分条例》还规定，受到党纪处分或者行政处罚，应当追究纪律责任的，经核实后依照该条例规定给予纪律处分。因犯罪被判处刑罚的，应当给予开除处分。因犯罪情节轻微，被人民检察院依法作出不起诉决定的，或者被人民法院免予刑事处罚的，给予降级、撤职或者开除处分。涉嫌犯罪的，应当给予撤职或者开除处分。有刑法规定的行为，虽不构成犯罪或者不以犯罪论处，但须追究纪律责任的，应当视具体情节给予警告直至开除处分。需要给予党纪处分的，应当向有关党组织提出建议。

通过上述规定可见，《纪律处分条例》所使用的“纪律处分”用语，是检察机关对违反纪律或者法律、法规规定应当受到纪律追究的检察人员实施纪律追究、使其承担纪律责任，实质是机关对其工作人员的“处分”，在性质或严重程度上，检察机关给予本机关检察人员的纪律处分与监察机关作为外部监督机关所作出的“政务处分”是一样的，而且与司法责任追究时给予的“处分”也是一样的，但都不属于党纪处分的范围。在《条例》中“纪律处分”用语变更为“处分”，应当是为了与《公务员法》、《政务处分法》用语相协调，也是将检察机关作出的其他纪律处分与承担司法责任的处分作区别。

因此，《纪律处分条例》中的“纪律处分”与《条例》中的“处分”，在检察人员责任追究体系中，属于并列的关系，二者共同组成了对检察人员违法违纪行为的完整处分体系。同时，《条例》规定的追究司法责任的处理方式，又不限于“处分”，还可以同时予以“组织处理”。《纪律处分条例》中“应当承担司法责任，需要给予纪律处分的，适用本条例。因故意或者重大过失导致案件错误并造成严重后果而追究其纪律责任的，适用检察官惩戒制度相关规定”的规定，实际上第一句表述已经不再适用，而应适用《条例》规定；第二句表述也已经不能完全适用，因为其实质上属于追究检察人员司法责任的范畴，只有检察人员中的检察官才完全适用检察官惩戒制度的规定。

那么，对于在司法办案工作中有违法违纪行为但没有导致案件结论错误的，虽然不能按照《条例》规定追究司法责任，是否可以依据《纪律处分条例》给予“纪律处分”呢？对此，2020年《条例》的规定与2015年《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定存在值得关注的重大不同。2020年规定：“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任，可以视情节对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。”2015年规定：“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属司法瑕疵，依照相关纪律规定处理。”显然，2020年的规定，直接规定了更加轻缓的处理方式，而排除了适用纪律处分的可能，这改变了2015年“依照相关纪律规定处理”的规定，同时造成与《检察官法》相关规定的冲突。因为根据《检察官法》，故意违反法律法规办理案件的，是应当给予处分的，而不论其办案结论是否错误。

（2）三部上位法有关处分的规定

《条例》规定，追究检察人员司法责任，检察机关党组研究作出处理决定给予处分的，按照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国检察官法》等法律规定。

《公务员法》和《政务处分法》分别规定了“处分”和“政务处分”的种类，均为六种，即：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《纪律处分条例》的规定与此相一致。

详按《条例》引用的三部上位法，有关“处分”的规定为：

第一，《公务员法》（2018年）有关“处分”的规定。

《公务员法》第九章规定了对公务员的“监督与惩戒”。该法规定，机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

《公务员法》第五十九条规定，公务员应当遵纪守法，并罗列了“不得有”的十八种行为，如：不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作；对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复；贪污贿赂，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；违反职业道德、社会公德和家庭美德。十八种不得有的行为中，也包括兜底性条款：“违纪违法的其他行为”。

第二，《政务处分法》（2020年）有关“处分”的规定。

《政务处分法》适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。该法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。

监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理的，监察机关可以同时给予政务处分。

《政务处分法》第二章“政务处分的种类和适用”规定，政务处分种类为：（一）警告；（二）记过；（三）记大过；（四）降级；（五）撤职；（六）开除。公职人员有两个以上违法行为的，应当分别确定政务处分。有关机关、单位、组织集体作出的决定违法或者实施违法行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。

《政务处分法》第三章“违法行为及其适用的政务处分”针对不同的情形，规定了政务处分适用的种类。如：对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。不按照规定公开工作信息，侵犯管理服务对象知情权，造成不良后果或者影响的，情节较重的予以警告、记过或者记大过，情节严重的予以降级或者撤职。滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的；不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的；工作中有形式主义、官僚主义行为的；工作中有弄虚作假，误导、欺骗行为的。上述情形，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。

《政务处分法》第三章也规定了政务处分的兜底性条款：公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的，可以根据情节轻重给予相应政务处分。

第三，《检察官法》（2019年）有关“处分”的规定。

《检察官法》第六章规定了对检察官的考核、奖励和惩戒条款。其中第四十七条规定，检察官有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供的；（二）隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的；（三）泄露国家秘密、检察工作秘密、商业秘密或者个人隐私的；（四）故意违反法律法规办理案件的；（五）因重大过失导致案件错误并造成严重后果的；（六）拖延办案，贻误工作的；（七）利用职权为自己或者他人谋取私利的；（八）接受当事人及其代理人利益输送，或者违反有关规定会见当事人及其代理人的；（九）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的；（十）有其他违纪违法行为的。

《检察官法》第四十九条规定，最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。检察官惩戒委员会提出审查意见后，人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。

根据《检察官法》第四十九条的规定，依据该法第四十七条第四项、第五项作出惩戒，需要经过检察官惩戒委员会的审查认定，但并没有规定根据其中第四项给予处分需要同时符合“导致案件错误”的条件。因此，2020年《条例》将“故意违反法律法规办理案件”追究司法责任的情形增加了“影响案件结论正确性和效力”的追责条件，违反了《检察官法》的规定，限缩了检察官承担司法责任的范围。如果不以追究“司法责任”的方式予以处分，也应当以纪律追究的方式予以处分。

4.司法瑕疵不追责

根据《条例》，检察人员对司法瑕疵不承担司法责任。

检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任，可以视情节对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。

谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉属于什么性质？

根据《政务处分法》的规定，公职人员违法行为情节轻微，且本法规定可以从轻或者减轻给予政务处分情形的，可以对其进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，免予或者不予政务处分。

根据《公务员法》的规定，机关对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。可见，虽然不是处分，却也是对公务员轻微违法违纪行为的一种处理方式。而且，对于不按照规定条件进行公务员奖惩的情形，由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019年）第十五条规定：纪检监察机关应当结合被监督对象的职责，加强对行使权力情况的日常监督，通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况，发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题，应当及时约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话，提高监督的针对性和实效性。

另外，《中国共产党党内监督条例》《党委（党组）落实全面从严治党政治责任规定》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》中，均规定了对领导干部倾向性、苗头性问题、轻微违纪问题提醒谈话、诫勉谈话的处理方式。

综合上述规定，谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉等，无论在党纪范畴，还是在政纪范畴，均属于对轻微违纪违法问题的一种低于处分级别的处理方式。

三、检察人员司法责任追究范围的合理合法性分析

制订《条例》的目的，是构建公平合理的司法责任认定和追究机制，保证人民检察院及其办案组织、检察人员依法履行职责、公正行使职权。检察机关在追诉犯罪、法律监督中承担着法定的重要职能，检察人员能否依法公正行使职权，对整个司法系统的健康运行有着至为重要的影响。因此我们必须认真评估检察人员司法责任追究制度的科学性、合理性、有效性，避免这一制度像很多监督制约制度一样成为镜中花、水中月。

此处主要将《条例》与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》进行对比，兼顾其他法律规定。

1.概括性规定宽缓

从概括性规定来看，《条例》比2007年《检察人员执法过错责任追究条例》的追责严厉程度有所宽缓。

比如，就追究责任的范围而言，“故意违反法律法规责任”，2007年规定中的对应表述为“故意违反法律和有关规定”；就追究责任的依据而言，“人民检察院追究检察人员的司法责任，依照本条例规定办理。”2007年规定的表述为：“对具有执法过错的检察人员，应当依照本条例和有关法律、纪律规定追究执法过错责任。”

那么，故意违反司法解释等司法规范性文件规定的行为，显然属于故意违反了“有关规定”，按照2007年规定，是需要承担司法责任的，而按照2020年《条例》的规定，则难以追究司法责任。显然，追究司法责任的范围比2007年追究执法过错的范围缩小了。

2.故意违法行为的范围扩大

与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》相比，追究责任的“故意行为”范围明显扩大。增加的行为种类包括：隐瞒、歪曲事实，违规采信关键证据，错误适用法律的；毁灭、伪造、变造、隐匿、篡改证据材料或者法律文书的；明知是非法证据不依法排除，而作为认定案件事实重要依据的；违法撤销案件的；违法违规保管、处理涉案财物的；办理认罪认罚案件存在诱骗、胁迫等违法行为的；不履行或者不正确履行刑事诉讼监督、刑罚执行和监管执法监督等职责，有损司法公正的；不履行或者不正确履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责，造成不良后果的；违反法律规定应当回避而不自行回避，造成不良影响的；泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息的。

对于故意违法行为的追究原则大多情况下是行为原则，而不考虑行为结果。例如，违反规定侵犯诉讼参与人诉讼权利的，只要是故意行为，就应当追究司法责任。在2007年《执法过错责任追究条例》中，“违法违规限制诉讼参与人的诉讼权利，造成严重后果或者恶劣影响的”才追究责任，采用的是“行为+结果”原则。

虽然故意违法行为的追究范围有了明显扩大，但因为未导致案件结论错误即不追究司法责任，具体违法行为种类范围的扩大实际上被全局性的“行为+结果”所抑制。 

3.重大过失追责范围扩大

与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》相比，因重大过失导致一定后果而追究责任的范围明显扩大。增加的后果或种类包括：使无罪的人受到刑事追究的；对明显属于采取非法方法收集的证据未予排除造成错案的；在履行审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责中作出错误决定，造成严重后果或者恶劣影响的；在履行刑事诉讼监督职责中未及时纠正侦查、审判活动违法或者错误裁判，造成严重后果或者恶劣影响的；在履行刑罚执行和监管执法监督职责中，服刑人员被违法减刑、假释、暂予监外执行或者监管场所发生在押人员脱逃、非正常死亡等严重事故的；在履行民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等职责中，造成国家利益、社会公共利益、当事人利益重大损失或者恶劣影响的；泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等案件信息，造成严重后果或者恶劣影响的。

重大过失的责任追究不是遵循行为原则，而是遵循后果原则。但很多情形要求“造成严重后果或者恶劣影响”才能追究责任，总体上缺乏明确的标准，导致重大过失情形下追究责任事实上较为困难。尤其是当检察人员重大过失导致认定事实、适用法律等方面出现错误时，还必须进一步导致案件错误处理的结果才追究责任。在重大过失情形下还需要造成一定后果才承担司法责任，实际上不利于提高检察人员依法审慎履行司法职责的意识。

4.监督管理失职责任得到明确

在2007年《检察人员执法过错责任追究条例》中，虽然也规定了主管人员、上级检察院的过错责任追究，但并没有明确规定“监督管理责任”。

《条例》明确规定了检察长、副检察长、业务部门负责人以及其他负有监督管理职责的检察人员承担司法责任的情形，即：因故意或者重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权，在职责范围内对检察人员违反检察职责的行为失职失察、隐瞒不报、措施不当，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的司法责任。

这一规定，有利于督促承担领导职务的检察人员积极依法履行职责。

5.司法瑕疵免责导致“司法责任”成为“错案责任”

2007年《检察人员执法过错责任追究条例》规定：“本条例所称执法过错，是指检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为”，“没有故意或者过失”才能免责，“执法过错责任”追究不以办理案件结论错误为前提条件。而2020年《条例》引入了“司法瑕疵”的概念，将免责范围大幅拓宽——“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任。”

按照这样的免责范围，那么无论是以行为追责的故意情形，还是以结果追责的重大过失情形，只要不影响案件结论的正确性和效力的，都当然地不承担司法责任。这实际上将故意违法行为和重大过失行为的追责原则均修改为“结果原则”，意味着确立了一个“非错案不追责”的原则。这一免责条款实际上是对《条例》种种具体追责条款的颠覆性废除。

如此一来，《条例》实际上将司法责任追究制度改变为错案责任追究制度。那么，《条例》中规定的诸多违法违规司法行为，如果没有最终导致案件结论错误，依照什么规定来追究责任呢？只需要按照轻微违纪行为进行处理，能够保证对检察人员的制约监督效果吗？

6.与其他法律规定的比较：责任追究条例突破了《检察官法》

与2007年《检察人员执法过错责任追究条例》对比之后，再与《公务员法》《政务处分法》《检察官法》中有关规定作一下对比分析。

2018年《公务员法》以列举方式规定了公务员“不得有”的违纪违法行为，例如：“不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作”；“对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复”；“滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”；“违反职业道德”；等等，但并未明确规定实施了这些行为就应予处分，而是以另外的条款笼统地规定：公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。至于何种情形、何种行为属于“违纪违法应当承担纪律责任”，《公务员法》并未规定。因此，相对于《公务员法》的笼统规定，《条例》是检察机关结合本系统工作进行的一种具体化规定，进一步明确了应当承担司法责任的具体情形和行为种类。

《政务处分法》在“违法行为及其适用的政务处分”章节，规定了实施政务处分的事项，涉及公职人员职务业务工作的，如：“对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的”；“不按照规定公开工作信息，侵犯管理服务对象知情权，造成不良后果或者影响的”；“滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的”并且“造成不良后果或者影响的”；“不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作”并且“造成不良后果或者影响的”；等等。显然，涉及职务业务工作的处分，《政务处分法》基本上都以“行为+结果”作为追究责任的原则，至于何为“造成不良后果或者影响”，却没有明确的法律界定，必然削弱现实中责任追究力度。与《政务处分法》的规定相比较，《条例》对“故意违法”进行“行为追责”的条款，加上“错案结果”的追责条件，应当符合《政务处分法》“行为+结果”的基本理念。

与前述2部上位法相比，《检察官法》的相关规定更加贴近检察人员司法职务工作实际。其中明确规定：“检察官有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供的；（二）隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的；（三）泄露国家秘密、检察工作秘密、商业秘密或者个人隐私的；（四）故意违反法律法规办理案件的；（五）因重大过失导致案件错误并造成严重后果的；（六）拖延办案，贻误工作的；（七）利用职权为自己或者他人谋取私利的；（八）接受当事人及其代理人利益输送，或者违反有关规定会见当事人及其代理人的；（九）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的；（十）有其他违纪违法行为的。”

根据《检察官法》，检察人员所有“故意违反法律法规办理案件的”行为，甚至是“有其他违纪违法行为”（无论故意或过失），都应当给予处分。显然，《检察官法》规定的处分原则，总体上是行为原则，而不是“行为+结果”原则，只有在“重大过失”情形下才考虑是否具有“导致案件错误并造成严重后果”的结果。根据《检察官法》可以实施处分的范围相当广泛，对于检察人员依法审慎履行司法职务，提出了严格的要求。

反观《条例》，根据“司法瑕疵不承担责任条款”的规定，“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属于司法瑕疵，不承担司法责任”，事实上确立了无论故意或重大过失的违法行为“非错案不追责”的原则。“不符合法律和有关规定”即是违反法律和有关规定，只要是故意所为，依照《检察官法》不需要什么后果就应当给予处分。即便不按照《条例》追究司法责任，也应当按照其他的纪律规定，追究相应的纪律责任，而不能突破《检察官法》的明确规定，降格作为轻微违法违纪行为进行处理。

与《公务员法》和《政务处分法》相比，对于检察人员的司法责任追究而言，《检察官法》属于特别法，应当优先适用和遵循。《条例》所确立的“司法瑕疵不追责条款”极大程度上限缩了《检察官法》对检察人员违纪违法行为实施处分的范围，明显违反《检察官法》关于处分条件的规定。虽然对司法人员的责任追究是十分专业的复杂工作，并且涉及处罚与保护的平衡问题，但是《条例》所体现出的法外宽容，很难表明检察机关刀刃向内、“打铁还需自身硬”的决心，在一定程度上，不利于建设自身过硬的检察队伍。在实践中，群众的涉法涉诉信访案件大多集中在审判机关而非检察机关，但如果检察机关能够切实进一步强化内部监督，督促检察人员在执法、司法、法律监督的过程中，在每一个具体环节更加严格地依法履职，实际上就可以有效减少审判环节的问题，整体上提高司法质量，进而从源头上减少涉法涉诉信访的数量。

四、检察人员司法责任追究程序合理性分析

2022年，最高人民检察院发布了《检察官惩戒工作程序规定（试行）》（以下简称“《程序规定》”），该程序仅适用于检察人员中的检察官范围。与2020年的《条例》相关规定相配合，进一步完善了检察人员司法责任追究的程序。

本部分结合上述2个文件，对检察人员司法责任追究程序提出几点合理性分析。

1.受理线索规定过于笼统

根据《条例》和《程序规定》，检务督察部门统一受理司法责任追究线索，其他内设机构发现线索应当移送本院检务督察部门。那么，“线索”的具体含义是什么？是否包括控告、举报、申诉、投诉？根据《条例》规定的追究司法责任的条件，只有涉及案件结论不正确或无效的情形，才是追究司法责任的案件线索。如果按照这样的理解，则相关线索只能是案件结论明确之后的“错案线索”，而这势必进一步把司法责任追究局限于一种错案追究性质的事后监督，并导致检察人员在司法过程中的违法违纪行为得不到及时纠正。

根据2019年《检务督察条例》，检务督察部门是检察机关专司内部监督的综合业务部门，检务督察部门履行下列职责：1、督察检察机关、检察人员执行法律、法规以及最高人民检察院和上级人民检察院规定、决定情况；2、承担司法责任追究和检察官惩戒相关工作。检务督察部门统一受理下列途径发现的涉嫌违反检察职责线索：(一)内设机构、派驻派出机构、直属单位和下级人民检察院移送的；(二)统一业务应用系统信息反映的；(三)开展内部监督工作发现的。

可以说，目前的检务督察部门，在功能上承担了原纪检监察部门的内部监督职责，全面履行检察机关内部监督职能。显然，检务督察部门统一受理的线索范围，与其承担的职责并不匹配，在相当程度上属于事后监督的线索，而不能满足督察检察机关、检察人员执行法律法规情况的职责要求。

根据2007年《人民检察院信访工作规定》（以下简称《信访规定》），人民检察院依法处理下列信访事项：（一）反映国家工作人员职务犯罪的举报；（二）不服人民检察院处理决定的申诉；（六）反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；（七）加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；（八）其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。

根据《信访规定》，控告申诉检察部门负责信访工作。控告申诉检察部门在信访工作中的主要职责：（一）统一受理来信，接待来访；（二）对所受理的信访事项按照职责分工转送有关部门办理，或者根据有关规定自行办理；（三）向下级人民检察院转送或者交办信访事项，并进行督办，对下级人民检察院提交的办结报告进行审查；（四）根据有关规定对信访事项进行初步调查；（六）对信访事项的办理情况书面答复或者告知信访人；（八）在信访工作中发现检察人员有违法违纪行为的，及时移送有关部门调查处理。

根据《信访规定》，控告申诉检察部门在处理信访事项工作中，发现检察人员有违法违纪行为的，应当提出建议，连同有关材料移送政工部门或者纪检监察部门处理。

鉴于目前检务督察部门所承担的职责，《条例》应当进一步明确，司法责任追究的案件线索，不仅包括检察机关内部监督工作中发现的线索，还应当包括来自社会特别是案件当事人的控告、举报、申诉、投诉；信访部门受理的来信来访，凡是涉及检察机关、检察人员违法违纪内容的，无论是否转交其他部门处理，均应作为追究纪律责任的案件线索，同时转送检务督察部门编号登记，后续按照规定作出处置。符合司法责任追究条件的，进入司法责任追究程序；不符合司法责任追究条件的，按照其他违法违纪或轻微违法违纪的程序进行纪律追究或其他相应处理。

2.处置线索的规定过于模糊

《条例》规定，检务督察部门应当对司法责任追究线索及时进行分析研判，视情形按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结等方式进行处置。

“及时”是一种效率性规定，但没有具体的时间限制，缺乏应有的制约。“视情形”进行4种处置，选择4种处置的规则和标准是什么？不谈话函询、不初步核实，是否可以暂存待查或者予以了结？作为司法责任追究的具体实施规范，《条例》规定显然过于模糊。

3.批准程序过多

对需要初核的线索，应当报检察长批准。那么，“需要初核”的标准是什么？在初步核实前检察长是否批准进行初核的依据和标准又是什么？

初核后应当与派驻纪检监察组协商提出是否立案的意见，报请检察长批准。

立案并调查终结后，认为检察官存在违反检察职责的行为需要追究司法责任的，按照检察官惩戒工作程序，报检察长批准后提请检察官惩戒委员会审议。

惩戒委员会审查认定检察官构成故意违反职责、存在重大过失的，以及其他检察人员需要追究司法责任的，由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议，征求派驻纪检监察组的意见后，党组研究作出相应的处理决定。

从初核，到立案，到提请检察官惩戒委员会审议，均需要经过检察长批准。虽然这些批准程序体现了启动司法责任追究程序需要应有的审慎，但各个环节的批准均没有明确的标准或规则，这一方面赋予了检察长过多缺乏明确规则的干预权，又全方位制约了检务督察部门依据规定开展工作的自主性。在立案和提出处理建议的环节均需要征求纪检监察组意见的情况下，检察长拥有如此繁琐的批准程序似乎缺乏应当的必要性。

在司法责任追究程序中，检察长在最后的党组研究集体决定的过程中履行职责、发挥作用是一个恰当的环节，过早地、多次介入审批、批准，并不利于司法责任追究的有效开展。就算在党组决定的环节，增加检察长的一票否决权，也不是不可接受的，因为其前置程序都是由有关内外机构审慎推进的，在一切事实查清楚、各方意见提出来之后，检察长履行其领导职责，在特殊事项上行使一票决定权，也并非不可。关键是要把司法责任追究的整个过程摆在桌面上，避免个别领导的独断。

4.责任主体认定程序缺乏

在司法责任追究程序中，有可能涉及多人、多级别责任的案件中，必然存在一个责任主体范围的认定问题。

《条例》虽然在“司法责任认定”一章专门规定了独任检察官、主办检察官、检察官、业务部门负责人、检察委员会委员、检察长（副检察长）、上级人民检察院有关人员与下级人民检察院有关人员，以及检察辅助人员承担司法责任的规则，遗憾的是并没有规定责任主体分担责任的认定程序。

在司法责任主体认定过程中，对于责任人的范围和责任大小，在什么阶段提出、什么阶段认定？提出、讨论、决策的程序是什么？哪些人需要回避？涉及本院领导干部的情况是否必须由上级检察院参与？这种程序规定的缺位，有可能导致责任承担时的不公正，阻碍司法责任制的落实。

5.司法责任追究程序的封闭性

《条例》规定的司法责任追究程序的一个特点，就是整个程序体现了高度的自我封闭性，局限于司法机关内部，而缺乏有关当事人的有效参与。

司法责任追究的动力，更多来源于司法人员违法履职行为的受害者、申诉控告举报者；司法责任追究的目的，既是促进司法公正，也是维护违法行为受害者的权利。可是依据《条例》规定的程序，违法行为的受害者、申诉控告举报者完全没有被纳入程序之中，无论是线索的收集，还是是否核实、是否立案、如何处置、是否反馈，均将受害者、申诉控告举报者排斥在程序之外。试图通过提供违纪违法线索或者申诉控告举报而使检察机关追究违法违纪检察人员的司法责任，面临着程序参与难的根本性困局。

如欲有效落实司法责任制，则必须把违法行为受害者、申诉控告举报者纳入责任追究程序的框架中，甚至引入适当的听证程序、处理结果告知和法定申诉程序，使司法责任追究程序进入社会公众视野，得到当事人和整个社会的制约监督。否则，《纪检监察机关处理检举控告工作规则》中关于任何组织和个人对监察对象不依法履职行为“有权向纪检监察机关提出检举控告”就有可能成为“空权利”。

同时，在司法责任追究程序中，也应当有机融合党风廉政建设责任制、党政领导干部问责制，强化司法机关领导干部在追究司法责任程序中与其职务相应的领导责任，督促落实领导职责，防止因为机关领导干部的失职导致责任追究的乏力。

五、司法责任追究立法：不应停留于内部制度层级

人们常说，司法是社会秩序的最后一道防线。司法要有效成为社会秩序的防线，司法者就必须要严格遵纪守法、接受有效监督。对执纪违纪、执法违法者“零容忍”，对苗头性、倾向性问题抓早抓小、防微杜渐，依赖于建立真正有效的司法责任追究制度。

最高人民检察院制订发布《条例》无疑是推进司法责任制改革的主动作为，但是《条例》仅仅属于检察机关的内部监督制度。勿庸讳言，内部监督相比外部监督来说，存在天然的缺陷，无论监督的内容还是程序，均由检察机关自己制订和落实，从人性角度来说，都难免对“自己人”失之心软，导致责任追究乏力。

建立司法责任追究制度，是国家司法体制改革宏观战略的一个重要部分，落实司法责任制，需要制订更高层级的外部司法责任追究制度。

从历史上看，司法责任制并非新事物。最高人民法院1998年发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》，1999年公安部制订了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，最高人民检察院先后于1998年发布《人民检察院错案责任追究条例》、2007年发布《检察人员执法过错责任追究条例》。实践证明，以往的司法责任制并没有充分发挥其应当发挥的作用，而这也是进一步推进“司法责任制改革”的现实背景。

显而易见，完全依赖公安、检察、法院等司法系统的内部自我监督制度来落实司法责任制的立法方式，需要得到突破性改革。研究一下有关司法系统近年出台的司法责任制改革文件，我们就可以发现，这种“自己制约自己”的立法体系存在明显弊端：文件和规定叠床架屋，效果却并不如意。

2018年《中华人民共和国监察法》的施行，带来了国家监察体系的重大变化，其中一个方面，将司法人员纳入了国家监察的范围。然而，国家监察机关对于司法人员司法行为的监察，目前并没有切实有效的突破，似乎仍然在较大程度上依赖于过往的司法机关“自我监督”制度体系。例如，《纪检监察机关处理检举控告工作规则》规定，已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政裁决、行政复议等途径解决的事项，纪检监察机关不予受理。但对于诉讼程序中司法人员的违法违纪行为是否应当纳入监察范围，却并没有明确的界定。本人曾在具体诉讼程序中向国家监察机关反映司法人员的违法行为，监察机关却将信件转交司法机关，而不是直接作出相应监察处理。可见，全面履行国家监察职能的监察机关，对于司法过程、诉讼程序中司法人员行为的监督，还显得比较薄弱。

在诉讼过程、诉讼程序之中，司法系统内部的监督与纠错，更大程度上是对诉讼结果的事后监督与纠错，而不是对诉讼过程中司法人员违法行为的监督与纠错。如果对于司法程序、诉讼程序中司法人员显而易见的违法行为无法通过系统内监督机制有效实现纠错，纪检监察机关难道应当扮演袖手旁观的角色吗？

对司法人员司法行为的监察监督方面，目前似乎存在一种观点：就是检察机关的独立检察权、审判机关的独立审判权不应受到监察监督的干预制约；对于案件事实的性质、法律的具体适用，监察机关不应纳入监察监督的范围。这种认识，存在着两个方面的明显问题：第一，《监察法》规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”司法人员在司法活动中的违法行为，显然属于国家监察监督的范围，将核心实质性的司法行为排除在监察监督范围之外没有法律依据，反而是歪曲监察法的规定；第二，司法人员的违法行为，大多是在司法过程中实施的，不仅与司法程序相关，而且与实体法律的适用、证据的采信、事实性质的认定等密切相关，如果在这些方面排除监察监督，而由司法机关、司法体系进行内部监督，则无疑在司法核心领域缺失了国家监察这一外部监督。

即便在司法机关内部监督体系中，也存在监督部门的监督是否应当触及案件事实认定、证据采信、法律适用等问题的疑虑。实际上，不深入到这些司法行为的真正核心，如何能够进行有效监督呢？这恐怕也是长期以来司法监督不能取得很好实效的一个原因。

检法机关司法人员在司法活动中的自主性，均需要与有效的外部监督相结合，才能保证其权力行使的公正性。缺乏有效的内外监督，特别是缺乏外部的国家监察监督，就没有值得信赖的“独立检察权”和“独立审判权”，就会失去公正的司法。司法专业性本身带来的监督困难，不是排除外部监督的理由，恰恰是需要加强监察监督专业性能力的理由。

司法监督体系，不能在根本上停留于司法体系的内部监督，那样的后果是不言自明的：一是监督实效不足，司法公信力缺失；二是过程监督缺失，使责任追究成为事实上的事后监督，积累司法错案，损害司法权威。

在文章的结尾，我提出一个初步想法：

在国家监察机关内部，设立司法监察机构，有针对性地对司法人员和司法行为进行监察监督。国家监察机关应结合司法系统实际情况，促进专门性的监督立法。更进一步，在强调全面依法治国、强化司法公信力的大背景下，国家应当考虑把“司法人员违法办案责任追究法”纳入立法规划，尽早从根本上解决因司法机关自我纠错机制缺陷导致的司法纠错乏力问题。同时，可考虑进一步扩充司法部职能，将公、检、法、律工作人员全部纳入其管理监督范围，实现对法律从业人员统一的行业管理，并统一行使对法律从业人员的惩戒职责。

2021/12/1初稿

2022/4/19完成修订

（版权声明：本文作者为理性是文明的根/上海律师郭军，转载请保留本版权声明。北京盈科（上海）律师事务所郭军律师，刑事和经济专业律师，法治文化与社会文明研究者。联系电话：18917230952；微信号：city08728；个人网站：www.guo64.com）